Обзор практики государственной регистрации уставов муниципальных образований Самарской области и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы за первого полугодие 2015 года
Устав муниципального образования – муниципальный нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов и определяющий основные принципы и правила организации местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.
В соответствии с уставом принимаются иные муниципальные правовые акты и осуществляется деятельность органов местного самоуправления.
Согласно пункту 3 статьи 1 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (далее - Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ) государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.
Таким уполномоченным федеральным органом исполнительной власти является Министерство юстиции Российской Федерации. В соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», Министерство юстиции Российской Федерации организует работу по государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы.
На основании подпункта 20, 23 пункта 6 Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03.03.2014 г. № 26 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» к полномочиям Управления Министерства юстиции Российской Федерации относится осуществление в установленном порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований, расположенных на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации, и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы, антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, проведение в установленном порядке антикоррупционной экспертизы уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований при их государственной регистрации.
В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона № 97-ФЗ решение о государственной регистрации устава муниципального образования и муниципального правового акта принимается в 30-дневный срок со дня его представления для государственной регистрации.
В период с 1 января 2015 по 30 июня 2015 года на государственную регистрацию в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области (далее – Управление) поступило 122 устава муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований (из них Уставов – 15, МПА - 107), (АППГ -38 %).
С учетом остатка 2014 г. регистрационные действия были проведены в отношении 107 устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении изменений в уставы муниципальных образований (АППГ -44%).
В 2015 году было принято 22 решения об отказе в государственной регистрации муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований. (АППГ +450%).
В первом полугодии 2015 года Управлением был выявлен 1 коррупциогенный фактор в муниципальном правовом акте. Управлением в отношении данного муниципального правового акта было вынесено решение об отказе в государственной регистрации, информация о данном коррупциогенном факторе была направлена в Прокуратуру Самарской области, а муниципальным образованиям даны рекомендации по их устранению. (АППГ +100%).
На данный момент всеми муниципальными образованиями коррупциогенные факторы выявленные в прошлых периодах, а также в первом полугодии 2015 года были устранены.
В настоящее время всеми муниципальными образованиями подготавливаются новые уставы или изменения в уставы в связи реализацией положений Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, принятием Федерального закона от 03.02.2015 N 8-ФЗ "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Самарской области от 30.03.2015 N 24-ГД "О порядке формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Самарской области, Закона Самарской области от 30.03.2015 N 23-ГД "Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области.
Законом Самарской области от 30.03.2015 N 24-ГД устанавливается новая система избрания Главы муниципального образования.
Так согласно статьям 1,2 Закона Самарской области от 30.03.2015 N 24-ГД глава городского округа, муниципального района, поселения Самарской области избирается представительным органом соответствующего муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию соответствующего муниципального образования.
Глава поселения, являющегося административным центром муниципального района, в котором полномочия местной администрации возложены на местную администрацию муниципального района, избирается представительным органом поселения из своего состава и исполняет полномочия его председателя.
Представительный орган муниципального района Самарской области формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава.
Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации предусмотрены новые виды муниципальных образований «городской округ с внутригородским делением» и «внутригородской район».
В данном Федеральном законе так же указано, что критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением
В этих целях в Самарской области был принят Закон Самарской области от 30.03.2015 N 23-ГД "Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области".
В соответствии со статьей 1,2 Закона Самарской области от 30.03.2015 N 23-ГД городской округ Самара, исходя из исторически сложившегося территориального внутригородского деления наделен статусом городского округа с внутригородским делением. В составе городского округа образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования.
Статусом внутригородского района наделены 9 внутригородских районов (Железнодорожный район городского округа Самара; Кировский район городского округа Самара; Красноглинский район городского округа Самара; Куйбышевский район городского округа Самара; Ленинский район городского округа Самара; Октябрьский район городского округа Самара; Промышленный район городского округа Самара; Самарский район городского округа Самара; Советский район городского округа Самара).
В силу статей 3,4,5 Закона Самарской области от 30.03.2015 N 23-ГД Глава городского округа Самара избирается Думой городского округа Самара из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.
Дума городского округа Самара формируется путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с нормой представительства.
Глава внутригородского района городского округа Самара избирается представительным органом внутригородского района городского округа Самара из своего состава и исполняет полномочия председателя представительного органа внутригородского района.
Так же необходимо отметить следующее.
Ранее федеральным законодательством предусматривался одинаковый перечень вопросов местного значения как для сельских поселений, так и для городских поселений. Федеральный закон № 136-ФЗ при неизменном перечне вопросов местного значения городских поселений предусматривает сокращение состава вопросов местного значения сельских поселений, закрепив часть из них за уровнем муниципального района. При этом субъектам Российской Федерации предоставляется право законами субъектов Российской Федерации увеличивать перечень вопросов местного значения сельских поселений из числа вопросов, закрепленных за городскими поселениями.
Законом Самарской области от 03.10.2014 N 86-ГД "О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области" (в редакции Закона Самарской области от 12.05.2015 N 48-ГД), далее - Закон Самарской области от 03.10.2014 N 86-ГД все вопросы предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ для городских поселений устанавливаются и для сельских поселений.
Согласно части 6 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, части 7 статьи 4 Федерального закона № 97-ФЗ основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:
1) противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;
2) нарушение установленного Федеральным законом № 131-ФЗ порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав;
3) наличие в уставе муниципального образования коррупциогенных факторов.
В случае принятия Управлением мотивированного решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования и при наличии замечаний к актам, не вошедших в отказ, главе муниципального образования, помимо направления заключения об отказе в государственной регистрации в пятидневный срок, также направляется письмо рекомендательного характера о приведении устава в соответствие с действующим законодательством. Таких писем было направлено главам муниципальных образований – 22.
Кроме того, Управлением, в рамках оказания методической помощи органам местного самоуправления, проводится разъяснительная работа по приведению уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством и законодательством Самарской области. Главам муниципальных образований направляются письма рекомендательного характера с предложениями о необходимости приведения уставов муниципальных образований в соответствие с действующим законодательством. Таким писем было направлено – 51 (АППГ +218 %).
Отказы в государственной регистрации в первом полугодии 2015 года можно разделить на следующие группы:
I) Несоответствие действующему законодательству.
1. Противоречие положений уставов нормам закрепляющим ответственность должностных лиц органов местного самоуправления.
Частью 1 статьи 47 Устава определены основания досрочного прекращения полномочий главы Администрации поселения.
Пункт 14 части 10 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий главы Администрации поселения предусматривает вступление в должность главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации.
Однако часть 1 статьи 47 Устава вышеуказанного основания не содержит, что не соответствует части 10 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ.
2.Противоречие положений уставов нормам закрепляющим ограничения для выборных должностных лиц органов местного самоуправления.
Пунктом 12 статьи 21 Устава (в редакции решения) установлены ограничения для Главы администрации, одним из которых является не правомочность состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.
В соответствии с пунктом 9 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Таким образом, для главы местной администрации федеральным законодательством не предусмотрено такого запрета как состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.
3.Противоречие положений уставов положениям, устанавливающим формы осуществления местного самоуправления.
3.1.В соответствии с п. 5 статьи 10 Устава (в редакции Решения) депутат Думы городского округа считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Частью 3 пункта 2 статьи 24 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ) установлено, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
В соответствии с Федеральным закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" депутат - лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Таким образом, из вышеуказанных положений следует, что депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе.
В связи с этим, положения п. 5 статьи 10 Устава (в редакции Решения) противоречат Федеральному закону от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и части 3 пункта 2 статьи 24 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ.
3.2. В силу пункта 2 части 1 статьи 47 Устава формирование избирательной комиссии поселения осуществляется на основе, в том числе и предложений политических партий выдвинувших федеральные списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии со статьей 82.1 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
В соответствии с п.1 части 2 статьи 47 Устава Собрание представителей поселения обязано назначить половину от общего числа членов избирательной комиссии поселения на основе поступивших предложений, в том числе политических партий выдвинувших федеральные списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, а так же политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствие статьей 82.1 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Согласно части 6 статьи 5 Федерального закона от 20.10.2011 № 287-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи со снижением минимального процента голосов избирателей, необходимого для допуска к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации», с 01.01.2013 статья 82.1 Федерального закона от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» признана утратившей силу.
Согласно части 1 статьи 22 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Формирование указанных избирательных комиссий осуществляется также на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, предусмотренным пунктом 17 статьи 35 настоящего Федерального закона, предложений других политических партий и иных общественных объединений.
В силу части 2 статьи 22 Федерального закона № 67-ФЗ избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии по выборам в органы местного самоуправления, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений, указанных в пункте 1 настоящей статьи, а также предложений избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.
В соответствии с частью 7 статьи 24 Федерального закона № 67-ФЗ Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования на основе предложений, указанных в пункте 2 статьи 22 настоящего Федерального закона, предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, а также предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, а формирование избирательной комиссии поселения - также на основе предложений избирательной комиссии муниципального района, территориальной комиссии.
Таким образом, Федеральным законом № 67-ФЗ в действующей редакции не предусмотрено формирование избирательной комиссии и назначение половины от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования, в том числе на основе предложений политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии со статьей 82.1 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ,
Пункт 2 части 1, п.1 части 2 статьи 47 Устава противоречит Федеральному закону от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
4.Противоречие устава нормам о порядке формирования выборных должностных лиц местного самоуправления.
Согласно пп.2 статьи 31 Устава Глава поселения – высшее выборное должностное лицо поселения, избираемое Собранием представителей поселения из своего состава, исполняющее полномочия председателя Собрания представителей поселения, возглавляющее Администрацию поселения.
В силу статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ( далее Федеральный закон № 131-ФЗ) Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.
В соответствии с Законом Самарской области от 30.03.2015 N 24-ГД "О порядке формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Самарской области" Глава городского округа, муниципального района, поселения Самарской области избирается представительным органом соответствующего муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию соответствующего муниципального образования, за исключением случая, предусмотренного частью 2 настоящей статьи.
Таким образом, пп.2 пункта 1 статьи 31 Устава противоречит Федеральному закону № 131-ФЗ и Закону Самарской области от 30.03.2015 N 24-ГД "О порядке формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Самарской области».
5. Противоречие положений уставов нормам о гарантиях осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления Самарской области.
5.1 Пункт 14 части 1 статьи 54 Устава устанавливает такую гарантию осуществления полномочий депутата Собрания представителей поселения, как право депутата на подготовку, переподготовку и повышение квалификации в соответствии с муниципальными правовыми актами за счет средств бюджета поселения.
Данный пункт не соответствует статье 16 Закона Самарской области от 10.07.2008 N 67-ГД «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области», которая предусматривает, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления в соответствии с муниципальными правовыми актами имеют право на профессиональное образование и дополнительное профессиональное образование за счет средств местного бюджета.
5.2 Подпунктом г. пункта 20 статьи 21 Устава (в редакции Решения) установлена такая гарантия для депутата Думы как право на обращение в органы государственной власти Самарской области, органы местного самоуправления, на предприятия, в учреждения и иные организации. Соответствующие руководители и должностные лица в течение 30 дней (а при необходимости дополнительного изучения вопроса или проверки информации в срок не позднее 60 дней) со дня получения обращения должны дать ответ на это обращение и представить запрашиваемые документы и сведения по вопросам, входящим в их компетенцию. При этом сведения, составляющие государственную тайну, представляются в порядке, установленном федеральным законодательством о государственной тайне.
Однако Законом Самарской области от 31.12.2014 N 148-ГД "О внесении изменений в статью 8 Закона Самарской области "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области" и статью 10.7 Закона Самарской области "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" были внесены изменения в часть 2 статьи 8 Закона Самарской области от 10 июля 2008 года N 67-ГД "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области", (далее - Закон Самарской области от 10 июля 2008 года N 67-ГД) в соответствии с которыми Соответствующие руководители и должностные лица должны безотлагательно, но не позднее пяти рабочих дней со дня регистрации обращения дать ответ на это обращение и представить запрашиваемые документы и сведения по вопросам, входящим в их компетенцию, если обращение не требует дополнительного изучения поставленных в нем вопросов либо проведения соответствующей проверки.
В случае необходимости проведения в связи с обращением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления дополнительного изучения вопроса или проверки информации, содержащейся в обращении, лица, которым направлено обращение, обязаны сообщить об этом в трехдневный срок со дня регистрации обращения. В этом случае ответ, документы, сведения направляются в срок не позднее 30 дней со дня регистрации обращения.
Таким образом, подпункт г. пункта 20 статьи 21 Устава (в редакции Решения) противоречит части 2 статьи 8 Закона Самарской области от 10 июля 2008 года N 67-ГД ".
5.3. Решением предусмотрены гарантии для Главы администрации, не предусмотренные ни Федеральным законом от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", ни Законом Самарской области от 09.10.2007 N 96-ГД "О муниципальной службе в Самарской области".
В соответствии с п.3 статьи 23 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" Законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии.
Глава администрации входит в перечень должностей муниципальной службы категории "руководители" в исполнительно-распорядительных органах городских округов и муниципальных районов, замещаемых по контракту, заключаемому по результатам конкурса на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования в соответствии Законом Самарской области от 30.12.2005 N 254-ГД "О Реестре должностей муниципальной службы в Самарской области".
В силу пункта 15 статьи 22 Устава (в редакции Решения) Глава Администрации не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу Главы Администрации , в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда Главой Администрации были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.
В силу статьи 71 (пункт "о") Конституции Российской Федерации, относящей уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство к предмету ведения Российской Федерации, и ее статьи 76 (часть 1), устанавливающей, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются законы федерального уровня, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, принятие решения о введении особого порядка производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц и об установлении дополнительных гарантий их неприкосновенности относится к исключительной компетенции федерального законодателя. Такая позиция поддержана Конституционным судом Российской Федерации (Определение Конституционного Суда РФ от 06.02.2004 N 26-О, Определение Конституционного Суда РФ от 21.02.2008 N 139-О-О).
В федеральном законодательстве отсутствуют нормы, устанавливающие вышеуказанную гарантию для Главы администрации муниципального образования.
5.4. В силу п.6 статьи 54 Устава Главе поселения при прекращении полномочий в связи с неизбранием на новый срок в течение одного года со дня прекращения полномочий может ежемесячно выплачиваться денежная компенсация в размере его должностного оклада в порядке и на условиях предусмотренных Закон Самарской области от 10.07.2008 N 67-ГД "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области. Данные выплаты прекращаются в случае трудоустройства указанного лица.
Согласно п.1 статьи 19 Закона Самарской области от 10.07.2008 N 67-ГД "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области" депутату, члену выборного органа местного самоуправления, осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, выборному должностному лицу местного самоуправления после окончания срока полномочий может ежемесячно выплачиваться денежная компенсация в размере их должностного оклада до устройства на новое место работы (службы), но не более одного года со дня прекращения полномочий. Данная выплата осуществляется в случае, если не установлена доплата к трудовой пенсии в соответствии с частью 2 настоящей статьи.
Таким образом, положения пункта 6 статьи 54 противоречат п.1 статьи 19 Закона Самарской области от 10.07.2008 N 67-ГД "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области"
5.5. В силу п.6 статьи 52 Устава одной из гарантий осуществления полномочий депутата Собрания представителей поселения является право депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на прием должностными лицами.
Однако, в силу статьи 10 Закона Самарской области от 10.07.2008 N 67-ГД "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области" по вопросам своей деятельности депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления пользуется правом первоочередного приема должностным лицом органа государственной власти Самарской области, органа местного самоуправления муниципального образования в Самарской области, руководителями и должностными лицами организаций, расположенных на территории соответствующего муниципального образования в Самарской области, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, за исключением федеральных государственных органов и их территориальных органов.
Таким образом, п.6 статьи 52 Устава противоречит статье 10 Закона Самарской области от 10.07.2008 N 67-ГД "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области".
6.Противоречие положений уставов нормам закрепляющим вопросы местного значения и по полномочия по их осуществлению.
6.1.Пунктами 20 и 21 статьи 7 Устава предусмотрено, что к вопросам местного значения поселения относятся:
- организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
- утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений.
Однако Законом Самарской области от 03.10.2014 N 86-ГД «О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области» (далее - Закон Самарской области N 86-ГД) данные вопросы не отнесены к вопросам местного значения сельского поселения.
Частью 4 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 настоящей статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 настоящей статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.
Таким образом, пункты 20 и 21 статьи 14 Устава не соответствуют статье 1 Закона Самарской области N 86-ГД и части 4 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ в действующей редакции.
6.2. В силу п.14 части 2 статьи 35 Устава к иным полномочиям Собрания представителей поселения относиться, в том числе утверждение местных нормативов градостроительного проектирования.
Однако в соответствии с Законом Самарской области от 29.12.2014 N 134-ГД "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Самарской области в сферах градостроительной деятельности и рекламы на территории Самарской области, определении полномочий органов государственной власти Самарской области по предметам ведения субъектов Российской Федерации, наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере градостроительной деятельности на территории Самарской области и внесении изменения в статью 1 Закона Самарской области "О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области" подготовка и утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, внесение в них изменений отнесено к полномочиям органов государственной власти Самарской области.
Таким образом, к полномочиям Собрания представителей сельского поселения не может относиться решение вышеуказанного вопроса.
Данное положение противоречит Закону Самарской области от 29.12.2014 N 134-ГД.
6.3. В соответствии с пунктами 6 и 7 статьи 9 Устава к полномочиям органов местного самоуправления поселения по решению вопросов местного значения относятся полномочия по организации теплоснабжения, предусмотренные Федеральным законом «О теплоснабжении» и в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренные Федеральным законом «О водоснабжении и водоотведении».Однако, согласно положениям статей 6 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» и Федерального закона от 07.12.2011
«О водоснабжении и водоотведении», полномочия в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения относятся к полномочиям органов местного самоуправления городских поселения и городских округов.
Таким образом, положения п. 6 и 7 статьи 9 Устава противоречат положениям Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» и Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении».
II) Нарушение установленного Федеральным законом № 131-ФЗ порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.
1) Нарушение 30 - дневного срока между опубликованием муниципального правового акта и приятием окончательного Решения
Согласно части 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.
Из представленных на регистрацию документов следует, что проект решения Собрания представителей сельского поселения К. «О внесении изменений и дополнений в Устав сельского поселения К.» официально опубликован в газете «К. ведомости» № 2 от 26.02.2015 г.
Решение «О внесении изменений и дополнений в Устав сельского поселения К.» принято Собранием представителей сельского поселения К. 26.03.2015 г.
Таким образом, не соблюдено требование части 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ об официальном опубликовании проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Решений об отказе в государственной регистрации муниципального правового акта по данному основанию в первой половине 2015 г. было принято в отношении 4 муниципальных правовых актов.
III.Коррупциогенные факторы выявленные в первом полугодии 2015 г.
1.Определение компетенции по формуле «вправе».
Как установлено частью 2 статьи 22 Федерального закона № 131-ФЗ местный референдум проводится на всей территории муниципального образования.
При этом частью 1 статьи 13 Устава закреплено, что:
«местный референдум поселения (далее – местный референдум) проводится в целях решения непосредственно населением поселения вопросов местного значения и может проводиться на всей территории поселения.».
Однако, формулировка «может проводиться» содержит коррупциогенную составляющую.
В соответствии с пунктом «б» части 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.
Также, в связи часто поступающими вопросами от Глав муниципальных образований о необходимости закрепления в уставах муниципальных образований положений об отзыве Главы муниципального образования, избранного Собранием представителей из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса сообщаем следующее.
Законами Самарской области от 30.03.2015 N 23-ГД "Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области" и от 30.03.2015 N 24-ГД "О порядке формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Самарской области" установлено, что Глава городского округа, городского округа с внутригородским делением, муниципального района, поселения Самарской области избирается представительным органом соответствующего муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию соответствующего муниципального образования.
В связи с необходимостью однозначного трактования норм федерального законодательства Управление обратилось за разъяснениями в Министерство юстиции Российской Федерации.
Согласно полученным разъяснениям в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) Глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, является выборным должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (абзац 18 статьи 2, часть 1 статьи 36, пункт 1 части 2 статьи 36).
Согласно части 2 статьи 71 Федерального закона N 131-ФЗ население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводиться по инициативе населения в порядке установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом (часть 1 статьи 24 Федерального закона № 131-ФЗ).
Одним из оснований досрочного прекращения полномочий Главы муниципального образования вне зависимости от порядка его избрания является отзыв избирателями (пункт 9 части 6 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ).
Федеральным законом от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определено, что избирателями являются граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом (пункт 18 статьи 2).
Анализ рассматриваемых норм показывает, что население вправе отозвать главу муниципального образования, в том числе избранного представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должна быть определена процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Согласно части 2 статьи 24 Федерального закона № 131-ФЗ основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.
Исходя из этого, отсутствие в уставе муниципального образования оснований и процедуры отзыва населением главы муниципального образования избранного представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, противоречит действующему законодательству.