Вопросы регистрации уставов и изменяющих их актов

   25 января 2019 года Ассоциация совместно с Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области провели в формате видеоконференции семинар для представителей администраций городских округов и муниципальных районов по вопросам разработки и последующей государственной регистрации проектов уставов муниципальных образований и муниципальных нормативных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, а также по вопросам направления муниципальных нормативных правовых актов для включения в регистр муниципальных нормативных правовых актов.

Сизов А.Н. начальник отдела по вопросам нормативных правовых актов субъекта РФ и ведения федерального регистра, ведения реестра муниципальных образований, регистрации и ведения реестров уставов муниципальных образований Управления министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области рассказал о наиболее типичных нарушениях, допускаемых органами местного самоуправления, которые стали в том числе основаниями  для отказа в государственной регистрации.

Государственная регистрация муниципальных актов и ведение реестра уставов муниципальных образований осуществляется в соответствии с федеральными законами от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», приказом Минюста России от 01.02.2017 № 9 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению территориальными органами Минюста России государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований».

Процедура государственной регистрации уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом № 97-ФЗ, и представляет собой последовательность следующих действий:

Перед принятием устава или муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования должны быть обеспечены обнародование проекта и участие жителей в его обсуждении. В соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

В силу пункта 1 части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ обязательной формой участия граждан в обсуждении устава или муниципального правового акта о внесении изменений в устав являются публичные слушания по проекту устава или муниципального правового акта. Проект устава не обязательно выносить на публичные слушания лишь в том случае, если изменения в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.

После окончания публичных слушаний официально публикуются результаты публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Далее представительный орган муниципального образования проводит заседание, на котором принимает Устав или соответственно Решение о внесении изменений в Устав.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия.

Кроме того, с 14.07.2018 года территориальные органы Минюста России на основании Приказа Минюста России от 26.06.2018 № 132 «О внесении изменений в приказ Минюста России от 04.07.2017 № 122 «Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него» размещают в информационную систему «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России» не только тексты уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении в них изменений, зарегистрированных территориальными органами Минюста России, в машиночитаемом виде, но и графические изображения (в pdf-формате) указанных актов. Таким образом, для государственной регистрации устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования представляются устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования на магнитном носителе в pdf-формате, а также в формате Word.

В целях обеспечения соответствия уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований федеральному и региональному законодательству Управлением проводится проверка данных актов при их государственной регистрации.

Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области в 2018 году было зарегистрировано 3 устава муниципальных образований и 378 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований (АППГ 437 или – 12 % (из них: 0 – уставов муниципальных образований, 437 – муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований)).

В 2018 году было 40 случаев возврата уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований по заявлению главы муниципального образования (АППГ 4 отзыва или + 900 %).

В государственной регистрации было отказано в отношении 17 уставов и муниципальных правовых актов (из них: 10 – уставов муниципальных образований; 7 – муниципальных правовых акта о внесении изменений в уставы муниципальных образований) (АППГ 6 или + 183 %. (из них: 0 – уставов муниципальных образований, 6 – муниципальных правовых акта о внесении изменений в уставы муниципальных образований)

Основанием для отказа в государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований являлись:

1) наличие противоречий устава федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 части 4 статьи 1 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» предусмотрено, что регистрирующий орган проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации на дату государственной регистрации данного устава муниципального образования.

Однако в связи с большим количеством изменений вносимых в федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации за небольшие промежутки времени и с учетом установленного частью 1 статьи 4 Федерального закона № 97-ФЗ тридцатидневного срока для принятия решения о государственной регистрации устава муниципального образования, периодически возникают ситуации когда устав муниципального образования соответствует действующему законодательству Российской Федерации на дату его принятия представительным органом муниципального образования, но не на дату государственной регистрации.

Так, одним из оснований для отказа в государственной регистрации уставов муниципальных образований (например, г.о. Жигулевск, с.п. Андросовка м.р. Красноармейский, с.п. Колывань м.р. Красноармейский) в 2018 году явилось противоречие уставов федеральным законам в связи с изложением положений уставов без учета изменений, внесенных в федеральные законы.

2) нарушение порядка принятия устава и муниципального правового акта:

- в устав муниципального образования вносятся изменения не в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами без проведения публичных слушаний;

- в отсутствие кворума депутатов для принятого нормативного правового акта (2/3 голосов от установленной численности);

- принятие до истечения 30 дней с даты официального опубликования проекта муниципального правового акта.

3) наличие коррупциогенных факторов, а именно принятие нормативного правового акта за пределами компетенции – нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов – 9, из них 8 выявлено в уставах муниципальных образований и 1 в муниципальном правовом акте о внесении изменений в устав муниципального образования.

При этом причинами отказов в государственной регистрации являются также:

– динамичное развитие федерального и регионального законодательства и отсутствие мониторинга его правоприменения;

– неправильное толкование органами местного самоуправления норм права;

– непредставление в адрес Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований для проведения предварительной правовой экспертизы;

– недостаточная методическая помощь органам местного самоуправления сельских поселений со стороны некоторых муниципальных районов по вопросам приведения уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным и региональным законодательством и государственной регистрации муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.

В рамках участия в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Управлением рассмотрено 2 проекта устава муниципального образования и 34 проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований. (АППГ 23 или + 56 % (0 – проекты уставов муниципальных образований; 23 – проекта муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований).

В целях оказания органам местного самоуправления методической помощи главам и представителям органов местного самоуправления муниципальных образований разработаны «Методические рекомендации по государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований», содержащие обзор практики государственной регистрации уставов муниципальных образований Самарской области и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований Самарской области за 2016 - 2017 годы. Данные Методические рекомендации 24.05.2018 г. размещены на сайте Управления Минюста России по Самарской области (http://to63.minjust.ru/ru). Кроме того указанная информация, а также сведения о специалистах, осуществляющих регистрацию уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы), размещена на официальном сайте Управления в сети Интернет, а также на информационных стендах в здании Управления.

Вместе с тем проблемы по приведению муниципальных актов в соответствие с действующим законодательством и соблюдению требований федерального законодательства по регистрации муниципальных актов остаются.

Часть 9 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что приведение устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации осуществляется в установленный этими законодательными актами срок. В случае, если федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации указанный срок не установлен, срок приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации определяется с учетом даты вступления в силу соответствующего федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, необходимости официального опубликования (обнародования) и обсуждения на публичных слушаниях проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, учета предложений граждан по нему, периодичности заседаний представительного органа муниципального образования, сроков государственной регистрации и официального опубликования (обнародования) такого муниципального правового акта и, как правило, не должен превышать шесть месяцев.

Динамичное изменение законодательства требует от органов местного самоуправления постоянной работы по приведению уставов в соответствие с ним. Однако планомерно и активно такая работа ведется не во всех муниципальных образований. Как правило, если муниципальный район своевременно приводит устав в соответствие с действующим законодательством, то аналогичные действия осуществляют и городские/сельские поселения муниципального района. Например, муниципальный район Большеглушицкий, муниципальный район Красноярский, муниципальный район Кинельский.

Отдельные органы местного самоуправления длительное время не вносят изменения в уставы муниципальных образований, что ведет к нарушению прав граждан, проживающих на данной территории, на самостоятельное решение вопросов местного значения

Более одного года не приводили в соответствие с действующим законодательством уставы муниципальных районов Алексеевский, Богатовский, Исаклинский, Шигонский, сельских поселений муниципального района Волжский (с.п. Смышляевка, с.п. Верхняя Подстепновка, с.п. Подъем-Михайловка), все сельские поселения муниципального района Красноармейский.

Проблемным вопросом также остается несоблюдение главами муниципальных образований сроков направления в регистрирующий орган сведений об источниках и датах официального опубликования актов, прошедших государственную регистрацию.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 21.07.2005 г. N 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» глава муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Однако данная обязанность выполняется не всеми главами муниципальных образований. По состоянию на конец декабря 2018 года количество действующих муниципальных правовых актов, содержащихся в базе данных информационной системе «Нормативные правовые акты Российской Федерации» 1634 (уставов - 342, муниципальных правовых актов – 1292) , в том числе не вступивших в силу 113 (уставов – 0, муниципальных правовых актов – 113).

Следует отметить, что в настоящее время в государственном реестре уставов муниципальных образований Российской Федерации «Нормативные правовые акты в Российской Федерации» отсутствуют сведения об источнике и дате официального опубликования (обнародования) ряда муниципальных правовых актов о внесении в них изменений за 2015 – 2016 года, например: по 3 муниципальным правовым актам зарегистрированным в 2015 году сельских поселений муниципального района Пестравский (с.п. Красная Поляна, с.п. Майское, с.п. Мосты), по 5 муниципальным правовым актам, зарегистрированным в 2016 году сельских поселений муниципального района Шигонский (с.п. Шигоны – 2, с.п. Новодевичье, с.п. Малячкино, с.п. Пионерский), и даже по 2 муниципальным правовым актам, зарегистрированным в 2016 году городским округом Похвистнево.

С учетом изложенного, органам местного самоуправления необходимо принять меры в целях обеспечения соблюдения федерального законодательства.

С 01.05.2018 года вступил в силу Федеральный закон от 18.04.2018г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления», которым уточняется порядок официального опубликования и обнародования муниципальных правовых актов и соглашений, заключенных между органами местного самоуправления.

С учетом изменений, внесенных в статью 47 Федерального закона от 06.10.20103 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.

При этом для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание (абзац третий части 2 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ).

Официальный портал Минюста России «Нормативные правовые акты в Российской Федерации (http://pravo-minjust.ru, http://право-минюст.рф, регистрация в качестве сетевого издания: Эл №ФС77-72471 от 05.03.2018) в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 марта 2018 г. N 327 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросу ведения федеральных регистров и государственных реестров» определен в качестве официального источника текстов муниципальных нормативных правовых актов, содержащихся в федеральном регистре муниципальных нормативных актов (далее – портал Минюста России).

Официальное опубликование (обнародование) уставов муниципальных образований и изменяющих их актов в настоящее время возможно осуществлять на портале Минюста России на безвозмездной основе при соблюдении следующих условий:

1.                В устав муниципального образования включаются положения об использовании портала Минюста России для официального опубликования (обнародования) уставов муниципальных образований и изменяющих их актов, а также его доменные имена (http://pravo-minjust.ru, httр://право-минюст.рф), регистрационный номер и дата его регистрации в качестве сетевого издания (Эл № ФС77-72471 от 05.03.2018);

2.                В решении представительного органа (схода граждан) муниципального образования или в отдельном нормативном правовом акте, принятом представительным органом (сходом граждан) муниципального образования, которыми оформляются изменения и дополнения, вносимые в устав муниципального образования, должно содержаться положение о его направлении в территориальный орган Минюста России для государственной регистрации и официального опубликования (обнародования) на портале Минюста России.

При выполнении вышеуказанных условий зарегистрированный устав муниципального образования или муниципальный правовой акт о внесении в него изменений, на котором проставлен специальный штамп о его государственной регистрации, подлежит переводу в pdf-формат и прикреплению к карточке НПА государственного реестра уставов муниципальных образований в электронном виде.                                                                                                                                                          

Согласно статье 43.1. Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Регистр является составной частью федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и представляет собой открытый государственный информационный ресурс, содержащий в электронном виде муниципальные нормативные правовые акты и дополнительные сведения о них, в информационно-коммуникационной сети «Интернет».

Регистр ведется в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о муниципальных нормативных правовых актах и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

В соответствии с пунктом 3 Постановления Правительства РФ от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны обеспечивать актуализацию регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, представляемых в Министерство юстиции Российской Федерации, не реже одного раза в 15 дней.

Актуализация регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации должна обеспечивать пополнение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов не позднее 60 дней со дня принятия (издания) муниципальных нормативных правовых актов.

Работа по ведению регистра в Самарской области начата в сентябре 2009 года.

В целях организации ведения регистра главы муниципальных образований Самарской области обеспечивают представление в Главное правовое управление Администрации Губернатора Самарской области (далее – Главное правовое управление) для включения в регистр копий муниципальных актов на бумажных носителях, заверенных в порядке, установленном муниципальными правовыми актами, а также в электронном виде в формате .doc, .docx или .rtf в течение 15 дней со дня их официального опубликования (обнародования) с приложением сведений, определяемых в соответствии со статьей 4 Закона Самарской области «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Самарской области», за исключением сведений о государственном регистрационном номере муниципального акта, а также сведений об экспертных заключениях.

В соответствии с законодательством Российской Федерации Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области ежегодно проводит обзор практики ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов Самарской области в целях оценки практики ведения, выявления нарушений и недостатков, возникающих при работе с регистром.

По результатам проверки ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов за 2018 год было выявлено 37 нарушений порядка ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов.

В этой связи следует отметить, что, исходя из федерального законодательства, регистр должен вестись, в том числе, в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Соответствие муниципальных актов федеральному законодательству также является важнейшей гарантией единства правового пространства в России.

Учитывая изложенное, полагаем целесообразным усилить работу по проведению правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, а органам местного самоуправления Самарской области необходимо усилить качество подготовки нормативных правовых актов.

Кроме того Главному правовому управлению Администрации Губернатора Самарской области и органам местного самоуправления   необходимо обеспечить соблюдение порядка организации и ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов Самарской области.